Территориальное неравенство в России сократить не удается
Фото сайта ach.gov.ru
Счетная палата (СП) предложила навести порядок в межбюджетных трансфертах и помощи субъектам Федерации. В стране почти не снижается региональная дифференциация, тогда как каналов помощи регионам уже стало больше трех сотен.
Правительство внесло изменения в стратегию пространственного развития (СПР) до 2025 года. Подготовленный Минэкономразвития документ, как сообщается, синхронизирован со стратегической инициативой «Города больших возможностей и малых форм расселения». Стратегическая инициатива предполагает развитие не менее 40 крупных городских агломераций и сети опорных населенных пунктов на селе. «Это новый стимул для регионов.
Включенные в СПР инструменты «инфраструктурного меню» позволят в конечном итоге обеспечить устойчивость системы расселения как на федеральном, так и на региональном уровне», – заявил в четверг директор департамента Минэкономразвития Дмитрий Дегтярев.
Увлеченность чиновников стратегическими инициативами разбивается о практику. Аудиторы Счетной палаты (СП) в четверг сообщили, что цели и задачи, определенные в стратегических документах регионального развития, не увязаны с развитием экономики субъектов.
«На федеральном уровне отсутствуют единая методика оценки изменений финансового состояния регионов в увязке с их социально-экономическим развитием и критерии такой оценки, – отмечает в своем докладе аудитор Счетной палаты Наталья Трунова. – Это повышает риски формирования недостоверных прогнозов финансово-экономического развития регионов, а также затрудняет проведение оценки регуляторного воздействия решений, принимаемых на федеральном уровне, на изменение финансового состояния регионов».
Дотационные регионы России находятся в растущей зависимости от финансовой помощи из федерального бюджета, говорится в отчете СП по итогам анализа субъектов, у которых доля дотаций из федерального бюджета составляет от 20 до 40% в 2017–2020 годах. Доля безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней в их доходах выросла с 43,3% в 2017 году до 55,4% в 2020-м. Общероссийские показатели за этот период увеличились с 16,5 до 27,5%.
При этом, по мнению аудиторов, снижение общей нагрузки регионов по обслуживанию долговых обязательств (на 26%) и стабилизация объема госдолга всем субъектам России не обеспечили снижения уровня дотационности регионов. Проанализированная аудиторами группа субъектов мало менялась по размеру и составу: в 2017–2018 годах в нее входило 17 регионов, а в 2019–2020 годах – 18. Оттуда вышли Адыгея, Алтайский край и Магаданская область, вошли – Карелия, Крым и Брянская область.
Аудиторы выявил пять субъектов-аутсайдеров: республики Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Калмыкия и Северная Осетия – Алания, Курганская область. Калмыкия и Курганская область попали в эту группу из-за недостаточности собственных средств на экономическое развитие, а северокавказские республики – из-за неэффективного использования имеющихся ресурсов (правительство в ручном режиме занималось 10 отстающими регионами и планировало увеличить их число до 12 (см. «НГ» от 17.10.21).
Счетная палата указала на рост количества целевых межбюджетных трансфертов в ходе исполнения федерального бюджета: в 2019 году – 54,3%, в 2020 году – 60,3%. Аудиторы считают, что создание преференций и утверждение индивидуальных программ социально-экономического развития не дали существенного положительного эффекта. Хотя эти меры действовали в большинстве регионов, но не привели к серьезному росту количества рабочих мест, объема осуществленных резидентами инвестиций, среднемесячной зарплаты.
Динамика количества целевых межбюджетных трансфертов (МБТ).
Источник: Счетная палата
По результатам проверки Счетная палата предложила правительству провести инвентаризацию действующих преференциальных режимов и до 1 апреля 2023 принять меры по сокращению количества целевых межбюджетных трансфертов (МБТ). Там отметили, что в 2017 году количество субсидий и субвенций составило 103 и 30 единиц соответственно, а в 2020 году их количество увеличилось до 155 и 41.
О том, что российские регионы стали менее самостоятельными, глава Счетной палаты Алексей Кудрин рассказывал на встрече с президентом Владимиром Путиным в середине июня. Он связал это с тем, что субъекты получили большую поддержку из федерального бюджета во время пандемии. За два последних года «началась новая перенастройка нацпроектов» и в связи с этим расходы федерального бюджета на регионы выросли в полтора-два раза – до 3,7 трлн руб. в 2020 году и 3,6 трлн в 2021-м. Объем целевых межбюджетных трансфертов вырос со 197 до 347 разных субсидий, говорил он.
«Если раньше «неокрашенные» средства, которыми субъект в рамках своих полномочий может пользоваться, были около 50% всей поддержки, сейчас это 28%», – отметил Кудрин. Он предложил сохранять «окрашенность» и целевой характер субсидий, но объединять три или четыре субсидии по одной госпрограмме.
О дроблении субсидий можно было судить во время недавнего визита главы кабмина Михаила Мишустина во Владимирскую область, СМИ которой сообщали о выделении из федерального бюджета денег на закупку флагов для школ, краски для рисования переходов и битума для дорожных строителей и т.п.
«Привязка трансфертов к количеству госпрограмм и подпрограмм выглядит довольно искусственной, тут я не согласен с ведомством Кудрина, – сказал «НГ» завлабораторией Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Кирилл Янков. – Исторически у министерств, ведомств есть разные виды расходов в регионах, объединить их теоретически можно, но как отслеживать потом, на что они пошли? По линии Минпросвещения, например, есть расходы на учебники, питание школьников, и если все это объединить, то как отслеживать характер использования средств?» Также эксперт критически относится к самой идее выравнивания бюджетов регионов за счет субсидий. «Выравнивание регионов вполне возможно по уровню оплаты бюджетников, который везде примерно одинаков, но как выровнять доходы в бизнесе, ведь исторически условия везде разные: различается структура экономики, соотношение между работающими и пенсионерами и так далее. К тому же различия – это и определенный стимул работать лучше, каждый регион старается, чтобы у него ситуация была получше, чем у соседей, – говорит он. – Выравнивание и невозможно, это скорее политико-пропагандистский лозунг, и вредно: если один регион будет стараться, искать инвесторов, а потом у него отберут часть дохода, это убивает стимулы к развитию».
Региональное неравенство, сложившееся в РФ к концу 1990-х годов очень устойчиво и меняется слабо, и за последние 20 лет значительных изменений в региональном неравенстве, измеряемом как уровень валового регионального продукта (ВРП) на душу населения, в России не произошло, отмечала экономист, профессор географического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова Наталья Зубаревич.
К «тройке» лидеров по душевому ВРП относятся Москва, и два нефтегазодобывающих региона – Тюменская область с автономными округами и Сахалин. Но проблема России, по ее мнению, в обширной середине: у практически двух третей субъектов нет явных конкурентных преимуществ и они остаются «середняками».
В регионах – лидерах по душевому ВРП (160 тыс. руб. и более) живут 12% населения, еще 23% россиян живут в относительно развитых регионах, где ВРП на душу составляет от 95 до 159 тыс.) Более половины населения – 52% – живет, по расчетам Зубаревич, основанных на данных Росстата, в «срединных» регионах (50-94 тыс.,) где нет явных конкурентных преимуществ, где надо улучшать институты, чтобы содействовать развитию. И примерно каждый восьмой россиянин (13%) живет в регионе-аутсайдере (с ВРП от 25 до 49 тыс.). Поддержку этих регионов Зубаревич считает необходимой.
«Система межбюджетных отношений в нашей стране функционирует в условиях значительной межрегиональной дифференциации: по уровню социально-экономического развития, а значит и налоговой базы, которая неравномерно распределена по регионам, — сообщили «НГ» в пресс-службе Минфина России. — Увеличение объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам регионов и их количества обусловлено, в первую очередь, началом реализации с 2019 года национальных проектов, кроме того, в 2020-2021 годах из федерального бюджета предоставлялась поддержка региональным бюджетам на противодействие распространению короновирусной инфекции. В связи с этим возросла и доля межбюджетных трансфертов».
Увеличение целевых трансфертов не является фактором снижения самостоятельности региональных и местных бюджетов, отметили в ведомстве: «Такие трансферты увязаны с достижением конкретных и измеримых результатов, являются дополнительной финансовой поддержкой на осуществление собственных полномочий, создают стимулы для социально-экономического развития территорий. Кроме того, если при определении уровней расчетной бюджетной обеспеченности дополнительно к налоговому потенциалу и дотации на выравнивание учесть объемы целевых трансфертов, то существенно сокращаются разрывы в уровнях расчетной бюджетной обеспеченности между 10 наиболее и 10 наименее обеспеченных регионов с 2,7 раз до 2,4 раз (в условиях 2021 года)».
Также отмечаем, что индивидуальные программы социально-экономического развития отдельных регионов приняты в 2020 году и должны реализовываться в течение 5 лет, до завершения их реализации делать выводы об отсутствии положительного эффекта преждевременно, считают в Минфине.